首頁資訊氣候變化訴訟的中國范式——兼談與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關系

氣候變化訴訟的中國范式——兼談與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關系

來源：泰然健康網時間：2024年12月03日 01:20

　　以下文章來源于政治與法律編輯部，作者張忠民

　　一、氣候變化訴訟的基本范疇

　　二、氣候變化訴訟的中國實踐

　　三、氣候變化訴訟中國范式的邏輯

　　四、氣候變化訴訟中國范式的構建

　　五、結論

　　【作者】張忠民（中南財經政法大學法學院教授、博士生導師）

　　【來源】《政治與法律》2022年第7期“主題研討——氣候變化訴訟理論前沿”欄目。因篇幅較長，已略去原文注釋。

　　最高人民法院發(fā)布的《環(huán)境資源案件類型與統(tǒng)計規(guī)范（試行）》（法〔2021〕9號，以下簡稱：《規(guī)范》）創(chuàng)設了“氣候變化應對類案件”新案由，標志著我國環(huán)境司法應對氣候變化問題進入了新階段，即重視氣候變化訴訟的特殊性、將其作為獨立的案件類型進行處理的階段。那么，最高人民法院為何出臺這個專門的案由？是氣候變化訴訟案件數量增多還是社會現實發(fā)展的當然需要？此類案件在我國的現況究竟如何？其與目前常見的幾類環(huán)境訴訟又是什么關系？司法實踐中其應當如何得到展開？這些問題的回答都需要對于氣候變化訴訟予以深入研究。實際上，在碳達峰、碳中和（“雙碳”）的背景下，此類的研究意義更是重大：從實踐層面看，因為司法是社會正義的最后一道防線，運用司法解決氣候變化問題是“法治社會中司法最終解決原則”的必然路徑；從理論意義上說，目前國內這方面的研究幾近空白，學術價值頗豐。由此，筆者擬于本文中先界定氣候變化訴訟，然后梳理我國已有的相關實踐，進而窺探背后的機理，尤其是氣候變化訴訟與現有環(huán)境訴訟架構關聯(lián)性的學理闡釋，最后，遵照“如無必要，勿增實體”原則，在充分尊重和依托我國當前環(huán)境司法架構的基礎上，探索與氣候變化最相契合的環(huán)境訴訟模式，從而試圖構建氣候變化訴訟的中國范式。

　　一、氣候變化訴訟的基本范疇

　　由于氣候變化問題的廣泛性與復雜性，氣候變化訴訟的學理定義較為寬泛，任何與全球變暖、氣候變化及溫室氣體排放等有關的訴訟均可被納入。從訴訟目的上看，氣候變化訴訟旨在通過訴訟的形式控制氣候變化進程；從訴訟事由上看，氣候變化訴訟所針對的主要問題就是氣候變化而給人類帶來的不良影響，諸如氣候變化引發(fā)的有關人身、財產損害及環(huán)境、資源利益損害等問題；從訴訟內容上看，氣候變化訴訟包括氣候變化減緩訴訟和氣候變化適應訴訟兩類。

　　從語義上來講，氣候屬于環(huán)境，因此氣候變化訴訟屬于環(huán)境訴訟。在集合性這一特點上，氣候變化訴訟與環(huán)境訴訟具有一致性。首先，氣候變化訴訟是刑事、民事、行政以及公益訴訟的集合。它既可能基于平等主體之間因氣候變化導致的環(huán)境權益糾紛而產生，也可能基于政府對于生態(tài)環(huán)境的保護職責而產生。其次，氣候變化訴訟是不同氣候變化應對領域的訴訟的集合。例如，氣候變化減緩涉及節(jié)能減排、碳交易、臭氧層消耗物質監(jiān)管、可持續(xù)交通、土地利用變化等；氣候變化適應涉及應對氣候變化的建設項目和規(guī)劃環(huán)境影響評價、氣象災害防御工程、氣象監(jiān)測、氣候變化損害治理等方面。強調氣候變化訴訟的集合性特點，一方面可真實反映氣候變化訴訟的豐富內涵，另一方面可將氣候變化訴訟從海量的刑事、民事、行政以及公益訴訟中抽離，有助于凸顯其特殊性。

　　進一步說，氣候變化訴訟是一類特殊的環(huán)境訴訟，氣候變化訴訟的特殊性來源于氣候變化問題本身具有的特點。首先，氣候變化多表現為一種漸進式的危害，溫室氣體產生的影響潛伏期長且不易察覺，因此要尋找到氣候變化所產生的損害事實并不容易。其次，氣候變化問題的本質是大量環(huán)境要素及其組合后產生的生態(tài)環(huán)境功能受損，涉及不特定多數人的環(huán)境利益，這使得為氣候變化訴訟挑選合適的原告變得困難。最后，氣候變化問題表現為一種風險，即科學的不確定性，而風險預防原則要求不能以科學不確定性為理由阻礙采取防治措施。因此，氣候變化訴訟的設計者必須考慮到以上三個特點，選取合適的訴訟模式加以應對。

　　以訴訟目的為標準對氣候變化訴訟進行分類是目前學界的通行做法，據此可將氣候變化訴訟分為廣義和狹義兩類。廣義的氣候變化訴訟，即“有關氣候變化的訴訟”。這類訴訟的目的并不在于防治氣候變化風險或氣候變化損害，但其訴訟請求的實現有助于應對氣候變化問題，故可以起到“無心插柳柳成蔭”的效果。狹義的氣候變化訴訟中，氣候變化議題成為訴訟的中心而非邊緣，它直接以應對氣候變化、救濟環(huán)境公益為訴訟目的。當前，有學者主張將氣候變化訴訟概念的基本范疇擴展至廣義氣候變化訴訟，認為氣候變化訴訟不僅包括以氣候變化為核心焦點的案件，而且應包括：（1）明確提出氣候變化的問題，但氣候變化并非核心事由的訴訟；（2）以氣候變化為其動因之一，但并未明確提出跟氣候變化相關的問題的訴訟；（3）沒有提出氣候變化相關的爭議，但對減緩和應對氣候變化具有明顯影響的訴訟。甚至有學者呼吁更多關注廣義氣候變化訴訟，認為這些案件對減緩氣候變化進程起到關鍵作用。

　　筆者于本文中僅在狹義層面界定氣候變化訴訟，理由在于：氣候變化問題日益成為全球性問題，涉及領域廣泛、利益主體多元，若對其做廣義解釋，那么其邊界會大幅度拓展，諸多已經確定的案由會被納入其項下，造成案由間的重復和混亂，反倒不利于把握和探究最能體現氣候變化特質的那類訴訟案件。事實上，《規(guī)范》對氣候變化應對類案件采取的也是狹義的定義，盡管其表述上存在廣義的意蘊?！兑?guī)范》認為氣候變化訴訟涉及氣候變化減緩類案件和氣候變化適應類案件，前者是指通過發(fā)展可再生能源、提升能源效率、控制臭氧層消耗物質、推進可持續(xù)交通、管理土地利用變化和林業(yè)等以減少或避免溫室氣體排放的過程中產生的案件；后者是指通過發(fā)展政策、規(guī)劃、計劃、項目和行動促進迅捷和長期的適應措施，增強各種能力去更好地適應氣候變化，從而降低氣候變化對人身、財產以及公眾健康帶來各種損失和影響的過程中產生的案件。顯然，這個表述依然可以囊括很多相關的案件，如此處理有其合理性，畢竟當前氣候變化訴訟方興未艾，正處于蓬勃發(fā)展時期，這樣就可以將更多的“外圍”訴訟納入并吸取其經驗，有助于今后形成系統(tǒng)性和專門性的氣候變化訴訟裁判規(guī)則。當然，為了強調氣候變化訴訟狹義的特性、防止與相關案由發(fā)生“沖突”或者“混同”，《規(guī)范》專門規(guī)定：“此類案件與另幾類案件存在競合的，在根據具體案件重點保護法益、維護秩序以及統(tǒng)計需要歸入對應案由的前提下，可以優(yōu)先統(tǒng)計為本類案件?！?/p>

　　二、氣候變化訴訟的中國實踐

　　概括地說，我國的司法實踐中氣候變化類的訴訟主要呈現出四種樣態(tài)，即大氣污染環(huán)境公益訴訟、碳排放權交易和碳匯交易訴訟、能源替代訴訟等三種并不直接提出氣候變化訴求但與之關系密切的氣候變化關聯(lián)訴訟，以及直接提出氣候變化訴求的“真正”的氣候變化訴訟。氣候變化關聯(lián)訴訟數量多、涉及案由眾多；“真正”的氣候變化訴訟數量少、審理艱難。

　?。ㄒ唬夂蜃兓V訟的四種主要樣態(tài)

　　第一類是大氣污染環(huán)境公益訴訟。此類訴訟雖然沒有直接提出氣候變化的相關訴求，但是其結果對減緩和適應氣候變化具有明顯影響。大氣污染和氣候變化具有同源性，煤炭等化石燃料在燃燒時既會產生顆粒物、二氧化硫等大氣污染物，也會排放二氧化碳等氣候污染物。正因如此，大氣污染治理與溫室氣體減排具有協(xié)同效應。然而，盡管可以通過解釋將溫室氣體“約等于”大氣污染物，但是兩者之間至少存在下面兩點差異：第一，從環(huán)境科學角度看，霧霾等大氣污染物可以起到云凝結核的作用，延長云的壽命，減緩全球變暖，因此某些大氣污染物反而可以改善氣候變化；第二，從監(jiān)管政策角度來看，由于溫室氣體和大氣污染物排放控制尚未統(tǒng)籌，一些旨在改善空氣質量的措施實際上不利于應對氣候變化。據此，如果不能實現大氣污染物和溫室氣體的協(xié)同控制，則大氣污染環(huán)境公益訴訟無法從根本上應對氣候變化問題。

　　第二類是碳排放權交易和碳匯交易訴訟。《規(guī)范》將碳匯交易案件列在氣候變化應對類案件項下，而2020年最高人民法院對《民事案件案由規(guī)定》進行修改時，在合同糾紛項下增加了碳排放權交易糾紛和碳匯交易糾紛。也就是說，碳排放權交易和碳匯交易案件上出現了氣候變化應對與合同糾紛兩個案由的競合。對此，解決辦法是在考慮案件重點保護法益的基礎上綜合決定案由的歸屬。我國目前出現的碳排放權交易和碳匯交易案件，其爭議主要圍繞是否違反合同義務、違約金設定是否過高等問題展開，案件審理亦完全使用合同法律規(guī)范，因此大部分歸屬于合同糾紛案件。盡管上述訴訟案件旨在維護當事人雙方的債權債務法律關系，但碳排放權交易和碳匯交易訴訟也會對減緩氣候變化進程起到積極的作用。

　　第三類是能源替代訴訟。因為清潔能源對于化石能源、新能源對于傳統(tǒng)能源的替代將大幅度減少溫室氣體排放，所以此類案件與氣候變化密切關聯(lián)。其代表性案例是“云南盈鼎生物能源股份有限公司訴中石化拒絕交易案”，此案中，原告以被告違反我國《反壟斷法》和我國《可再生能源法》為由，要求被告將原告生產的生物柴油納入燃油銷售體系，并承擔其相應損失。有學者指出，此案的案由雖然歸入反壟斷法，但其實質卻是能源法中的能源替代問題。

　　第四類是“真正”的氣候變化訴訟。它直接提出應對氣候變化的相關訴求?！白匀恢言V國家電網甘肅分公司棄風棄光案”被視為我國狹義氣候變化訴訟第一案。所謂棄風棄光，是指放棄可再生清潔能源的風能和光伏太陽能，轉而替代使用化石能源。自然之友認為國家電網甘肅分公司（以下簡稱：甘肅電網公司）的棄風棄光行為導致二氧化碳、二氧化硫和氮氧化物等污染物排放增加，燃煤產生的大量溫室氣體使得氣候變化加劇，故請求判令甘肅電網公司立即停止棄風棄光行為，并支付生態(tài)環(huán)境損害賠償金17.18億元。該案一審被甘肅省蘭州市中級人民法院裁定駁回起訴，理由是作為輸配電企業(yè)的甘肅電網公司沒有實施污染環(huán)境或破壞生態(tài)的行為，屬于被告不適格。然而該案一審引發(fā)普遍質疑，進入二審階段后，甘肅省高級人民法院撤銷一審裁定，并指定甘肅省礦區(qū)人民法院審理此案，目前案件尚未正式開庭審理。2018年，自然之友針對寧夏電網公司提起的另一起棄風棄光案件目前尚處在庭前會議階段。

　　（二）氣候變化訴訟實踐的兩個特點

　　總體來看，我國氣候變化的關聯(lián)訴訟數量較多、“真正”的氣候變化訴訟數量卻很少。前者包括了大氣污染、碳交易、能源替代等多種類型的訴訟，也均從不同側面對氣候變化治理起到了一定的助推作用。不過，盡管其數量龐大，但此類案件卻被“淹沒”在其他案由中，大多沒有被單獨統(tǒng)計在氣候變化訴訟的名下。比如，大氣污染環(huán)境公益訴訟的案由多為“環(huán)境污染責任糾紛”、碳排放權和碳匯交易的案件案由為“合同糾紛”、能源替代訴訟被歸入“壟斷糾紛”項下。如此“拆解”，弊端至少有兩個：其一，以上案件多被當作個案而非類案，盡管每個個案中都或多或少地反映出氣候變化的一些元素，但這并非案件審判與統(tǒng)計的重點；其二，無法在此類案件的審理中凸顯對氣候變化問題的司法關懷，而只是將其聚焦于對侵權、債務或壟斷等問題的解決?！兑?guī)范》的出臺一定程度上可以消除這些弊端，比如強調對于氣候變化案由的優(yōu)先統(tǒng)計。

　　至于“真正”的氣候變化訴訟，實踐中雖然有，但其進展態(tài)勢并不樂觀。上述兩起棄風棄光案件從立案到現在已有三年，目前均未開庭審理。這一方面印證了氣候變化訴訟牽涉利益面寬廣、審理不易的現實困難，另一方面說明了環(huán)境民事公益訴訟并非氣候變化訴訟的最佳途徑。就連提起環(huán)境公益訴訟的原告，其訴訟目的可能也與氣候變化的直接訴求相悖，比如自然之友曾表示其起訴的目的“是讓棄風棄光問題進入各方視野，正視這一困局”，這似乎也承認了其作為環(huán)保組織的起訴更多具有宣傳教育意義，難以切實解決氣候變化問題。從主體上看，我國的環(huán)保組織發(fā)展尚不成熟，無法完全承擔提起氣候變化訴訟的任務；從客體上看，氣候變化問題牽涉利益面寬廣，且具有科學上的不確定性，這都對氣候變化訴訟的提起提出了更高要求。因此，要解決氣候變化訴訟的癥結所在，當務之急是為其尋找一種最為契合的環(huán)境訴訟模式，即現有的環(huán)境訴訟架構中最能凸顯氣候變化特性的模式。

　　三、氣候變化訴訟中國范式的邏輯

　　氣候變化訴訟的中國范式，關鍵指向不是氣候變化的關聯(lián)訴訟，而是“真正”的氣候變化訴訟。因為對于前者而言，重點在于將散落在不同案由中的間接起到氣候變化應對作用的訴訟用“氣候變化應對類案件”這一統(tǒng)一的概念提取出來，而提取的關鍵還是回歸至“真正”的氣候變化訴訟。于是，考量兩大前提性因素即可，這兩大因素是氣候變化問題的特性以及與現有訴訟模式的契合度。

　　當前，我國的環(huán)境訴訟共有四種類型：私主體提起的環(huán)境私益訴訟；社會組織、檢察機關針對污染環(huán)境、破壞生態(tài)等損害公益的行為提起的環(huán)境民事公益訴訟；檢察機關針對政府在生態(tài)環(huán)境和資源保護領域的違法作為或不作為行為提起的環(huán)境行政公益訴訟；省級、市級人民政府及其指定的相關部門、機構，或者受國務院委托行使全民所有自然資源所有權的部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。上述四種模式，各有側重，如氣候變化訴訟在上述框架中得到解決，成本將最低，因此，問題就演變成為在既有的環(huán)境訴訟模式中尋找最適合用來應對氣候變化的訴訟類型。

　?。ㄒ唬夂蜃兓瘑栴}的兩大特質

　　1.利益的再解析

　　氣候變化問題的第一個特殊之處在于其涉及利益的特殊性?！芭c環(huán)境有關的利益”是一個內涵豐富的概念，“氣候變化問題所涉利益”是它的下位概念。以下筆者將在對“與環(huán)境有關的利益”進行類型化分析的基礎上，指明氣候變化問題所涉利益的種類。

　　以環(huán)境對人的生態(tài)服務功能為依據，可以將與環(huán)境有關的人類利益區(qū)分為三類。一是人格利益。人類生存于環(huán)境之中，人的生命、身體、健康都與環(huán)境質量息息相關。二是財產利益。人類通過對環(huán)境的利用獲取物質財富，而環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為可能導致財產受損。三是環(huán)境利益。環(huán)境利益不是因環(huán)境污染或生態(tài)破壞行為所引發(fā)的人的利益損害中的利益，而是指環(huán)境的生態(tài)服務功能所產生的利益。

　　根據利益歸屬主體的不同，可以將因環(huán)境污染或生態(tài)破壞遭受損害的利益區(qū)分為個人利益、特定多數人利益和不特定多數人利益。個人利益和特定多數人利益并稱為環(huán)境私益，不特定多數人利益指環(huán)境公益。

　　將上述兩種分類方式相結合，可以得出環(huán)境訴訟保護利益的總體框架。環(huán)境私益包括人格利益和財產利益。環(huán)境公益則對應環(huán)境的生態(tài)服務功能，即環(huán)境利益。除此之外，還存在著環(huán)境眾益的說法。所謂環(huán)境眾益，實際上指特定的多數人的利益，它是多個具有同質性的私益的總和。盡管眾益與私益在形式上存在著人數多少的區(qū)別，但其本質都是“利益歸屬于特定的個人”，從這點來看環(huán)境眾益也屬于環(huán)境私益。具體的“公民、法人和社會組織”是環(huán)境眾益的主體，特定人的利益與環(huán)境利益之間不存在對應關系。因此，環(huán)境眾益只能對應因環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為所引發(fā)的人身和財產損害。

　　圖1環(huán)境訴訟保護利益的類型化分析

　　具體到氣候變化問題，寬泛地說，氣候變化當然會損及私人財產利益和人身利益，但更為特殊的是，氣候變化也導致了對環(huán)境利益的損害。《中國氣候資源與可持續(xù)發(fā)展》第一章將“氣候”定義為“一地長時期內天氣狀態(tài)的綜合反映”或“該地氣候系統(tǒng)的全部成分在任一特定時段的平均統(tǒng)計特征”，強調氣候的時空分布差異性和長期統(tǒng)計結果特征?！堵?lián)合國氣候變化框架公約》將“氣候變化”定義為“經過相當一段時間的觀察，在自然氣候變化之外由人類活動直接或間接地改變全球大氣組成所導致的氣候改變”，這表明氣候變化存在著空間上的廣泛性和時間上的長期性。

　　環(huán)境利益是由對象的有用性、主體的收益性和時代性三方面要素所構成的利益，其本質特征是一定的環(huán)境品質。人類的生存發(fā)展離不開穩(wěn)定的氣候，人類的諸多收益亦得益于氣候環(huán)境。氣候變化問題并非本就存在，工業(yè)革命以來的人類活動是造成氣候變化的主要原因。只有當地球氣候系統(tǒng)的波動性與不確定性日益突出，全球不同地區(qū)屢次遭受異常高溫、寒潮和降水的襲擊時，人們從穩(wěn)定的氣候環(huán)境那里一直獲取的收益才變成需要保護的環(huán)境利益。氣候變化導致負環(huán)境利益，在負環(huán)境利益的映襯下，環(huán)境利益是“失去之后才被發(fā)現的價值”。因此對于氣候而言，環(huán)境利益就是氣候系統(tǒng)正常運行時的原狀態(tài)，氣候變化侵害的氣候環(huán)境利益，是不特定多數人的利益，屬于環(huán)境公益。

　　2.風險的再應對

　　環(huán)境問題出現至今，根據是否已經發(fā)生以及發(fā)生的可能性，共出現了三種形態(tài)，即環(huán)境損害、環(huán)境危險和環(huán)境風險。其中，環(huán)境損害和環(huán)境危險較早被人類所認識，也發(fā)展出了一套比較成熟的應對手段；而環(huán)境風險這一概念出現時間較晚，且環(huán)境風險無法通過傳統(tǒng)的應對手段加以解決。氣候變化就屬于環(huán)境風險這一范疇。

　　從語義上分析，損害是指已經發(fā)生的不利后果，危險和風險則指一種可能性。危險概念預設的前提是能夠通過經驗法則對發(fā)生概率進行判斷；而風險作為一種抽象危險，更多強調損害發(fā)生的不確定性，即損害的發(fā)生既無法通過科學手段進行排除，也無法通過經驗法則加以確定。由此可見，危險和風險的區(qū)分在于發(fā)生可能性的大小及確定性的程度。按照德國學者Breuer的三分理論，法律秩序不容許危險存在，政府必須對危險進行干預；根據風險預防原則，風險的不確定性不能成為不采取風險規(guī)制行為的理由，政府應當采取措施防范可能發(fā)生的風險；剩余風險則指為維護社會正常秩序而必須忍受的風險?，F代社會的發(fā)展充滿了不確定性，這極大地挑戰(zhàn)了基于傳統(tǒng)的機械論和決定論構建起的認知體系，也使得繼續(xù)沿用后果控制的方法已經不能充分解決風險社會帶來的問題。因此，中國的環(huán)境法正經歷著從后果控制向風險預防的轉型。

　　在已知的環(huán)境風險中，氣候變化風險最為典型。氣候變化風險指氣候系統(tǒng)變化對自然生態(tài)環(huán)境和人類社會經濟系統(tǒng)產生不利影響的可能性。氣候變化風險的存在源于科學不確定性，其中由法律所調整的主要是方法論意義上的科學不確定性，它客觀存在，但受科學水平的限制而無法被準確地預測和發(fā)現?！吨?英合作氣候變化風險評估》將氣候變化風險類型化為三種。一是排放風險，關注不同能源結構下二氧化碳排放的發(fā)展趨勢，特別是高排放情形對全球的影響概率。二是直接風險，涉及氣候變化對農業(yè)、水資源、洪水和高溫極寒的影響。三是系統(tǒng)性風險，指直接風險可能會通過糧食市場或金融市場等復雜性系統(tǒng)傳播并觸發(fā)的連鎖風險。與氣候變化相關的風險呈現出高度體系化特征，是若干個具體風險的總和。遺憾的是，由于科學技術的限制，尚無法在氣候變化與其結果之間建立起確定的聯(lián)系?？偟膩碚f，氣候變化問題呈現出與傳統(tǒng)環(huán)境問題迥異的特征，其潛在的危害在科學上既難以被證實，又無法被完全排除，具有不確定性。

　　氣候變化訴訟模式的選擇理應考慮到氣候變化的上述兩個特點：其一，該訴訟須作用于受損的生態(tài)系統(tǒng)，目的是救濟環(huán)境利益；其二，該訴訟應能應對環(huán)境風險。此外，氣候變化問題的科學不確定性對氣候變化訴訟原告的起訴意愿與起訴能力提出了更高的要求。因此，以下筆者將以訴訟的作用對象、訴訟能否解決風險問題、訴訟的目的三個要素作為分析標準，在現有訴訟模式中找尋最適合應對氣候變化的訴訟類型。

　?。ǘ┈F有環(huán)境訴訟模式的契合度

　　環(huán)境侵權訴訟的目的是解決受害人因環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為所遭受的人身、財產損害。盡管有“環(huán)境”作為前綴，但環(huán)境侵權法仍然是侵權責任法的特別法。這也就意味著，環(huán)境侵權法以損害填補為核心，關注的焦點在于受害人有權向侵權人主張損害賠償。受制于傳統(tǒng)侵權法的約束，環(huán)境侵權訴訟在應對氣候變化問題上至少存在以下兩個弊端：第一，只關注對人身、財產損害的救濟。盡管在救濟的同時也可能修復受損生態(tài)環(huán)境，但這僅僅是環(huán)境侵權訴訟的“副作用”。第二，只能救濟已經發(fā)生的損害，對環(huán)境危險及風險的救濟則顯得力有未逮。

　　傳統(tǒng)的侵權訴訟無法解決生態(tài)環(huán)境領域存在的所有問題。因此，我國《民事訴訟法》第58條、我國《環(huán)境保護法》第58條規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟，試圖為生態(tài)環(huán)境損害的預防與賠償提供另一條訴訟渠道。然而，環(huán)境民事公益訴訟亦無法很好地應對氣候變化問題。

　　其一，我國現有的環(huán)境民事公益訴訟制度發(fā)展尚不成熟。從條文來看，我國《民事訴訟法》第58條規(guī)定的環(huán)境民事公益訴訟，其實質是環(huán)境侵權訴訟。該條將“污染環(huán)境”和“侵害眾多消費者合法權益”并列，運用體系解釋方法，將本條中的“損害社會公共利益的行為”解釋為使特定多數人（眾多人）利益受損的行為。又因為只有財產損害和人身損害才是我國《民事訴訟法》所規(guī)定的可自行處分的權利范疇，所以“污染環(huán)境”造成的損害只能是因環(huán)境污染行為造成的人身或財產損害。也就是說，作為環(huán)境民事公益訴訟基礎的我國《民事訴訟法》第58條的規(guī)定，所欲解決的問題是涉及眾多人人身或財產損害的環(huán)境侵權問題?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理環(huán)境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》第17條也明確規(guī)定該解釋可以適用于環(huán)境民事公益訴訟，進一步證實了我國的環(huán)境民事公益訴訟被作為侵權訴訟的一種。然而，該理論的最大問題在于沒有認識到環(huán)境權益無法被民事權益所包含，因此被定位為環(huán)境侵權訴訟的環(huán)境民事公益訴訟事實上無法達到救濟環(huán)境公益的效果。

　　其二，回歸應然狀態(tài)的環(huán)境民事公益訴訟制度仍然存在固有的局限性。理論上，環(huán)境民事公益訴訟的定位應該是“代位執(zhí)法”而非“損害填補”，出于司法的謙抑性，其僅應在行政機關缺位或怠于執(zhí)法時遞補適用。因此，環(huán)境民事公益訴訟非但不是“全能”的，反而在適用上有諸多限制。以環(huán)境民事公益訴訟制度較為成熟的美國為例，盡管已經放寬了對于公民原告的要求，但起訴受到“事實損害”“因果關系”等方面的限制，這使得環(huán)境民事公益訴訟無法應對生態(tài)環(huán)境領域普遍存在的風險問題。盡管預防性環(huán)境公益訴訟的提出擴展了公益訴訟的適用邊界，但仍然很難涉及諸如氣候變化問題這樣的利益鏈條上距離較遠的環(huán)境利益和具有不確定性的環(huán)境風險。此外，環(huán)境民事公益訴訟的提出受制于原告的起訴意愿和起訴能力，也存在社會組織通過公益訴訟的提起謀利的風險。因此在當前我國環(huán)保組織發(fā)展不充分的情況下，環(huán)境民事公益訴訟的制度效果將大打折扣。

　　在這樣的情況下，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的出臺恰逢其時。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以自然資源國家所有權為理論基礎，以國家（政府）對生態(tài)環(huán)境損害的救濟為目的。根據官方解讀，我國憲法、民法典等相關法律規(guī)定了自然資源的國家所有，但是國家所有的自然資源受到損害后，現有制度中缺乏具體索賠主體的規(guī)定，故需由國務院授權省級政府提起生態(tài)環(huán)境損害索賠要求。最高人民法院《關于充分發(fā)揮審判職能作用為推進生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展提供司法服務和保障的意見》也肯定了生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟“基于國家自然資源所有權提起”。當前，學界對于自然資源國家所有權作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎存在的反對聲音，主要集中在批評自然資源國家所有權不當地對應受保護的客體范圍進行限制，且對生態(tài)價值的保護不夠充分。

　　筆者認為，以自然資源國家所有權理論作為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎具有正當性。我國《憲法》規(guī)定的自然資源國家所有權包含三層結構，即私法權能、公法權能和憲法義務。國家作為私法意義上的自然資源所有者，有權利要求他人不侵占和破壞自然資源。一旦有侵占或破壞自然資源的情況發(fā)生，國家可根據物權請求權要求對受損自然資源進行修復；若修復不成則可根據債權請求權主張相對人給予一定的賠償。這樣的解釋正好對應了我國《民法典》第1234條和第1235條的編排順序。

　　然而，正如反對論者所聲稱的那樣，自然資源與生態(tài)環(huán)境之間存在差異，前者強調單個自然要素，后者則更強調對整體的保護。但是，這并不意味著自然資源國家所有權理論缺乏解釋力。公共信托理論是國家作為自然資源所有人負有憲法義務的理論基礎。根據該理論，為了全民的環(huán)境權益，政府在國家所有的自然資源事項上有控制、管理和保護公共信托自然資源的權力和義務。自然資源國家所有權下的憲法義務正經歷著從單個要素向整體生態(tài)環(huán)境保護的轉變。

　　自然資源的價值表現為一種整體價值，除了生產具有經濟價值的相關物質之外，自然資源還具有產出生態(tài)功能的價值。進入生態(tài)文明時代，這種生態(tài)價值已經成為自然資源的重要價值形態(tài)。因此，雖然我國《憲法》第9條第2款僅規(guī)定了“國家保護珍稀的動物與植物”，但由于動植物等自然資源共同構成生態(tài)環(huán)境，且整體生態(tài)環(huán)境提供生態(tài)系統(tǒng)服務，國家在自然資源開發(fā)與利用過程中也應承擔對良好生態(tài)環(huán)境的保護功能。我國《憲法》第26條規(guī)定“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境”，正是國家生態(tài)環(huán)境保護功能在文本上的反映。盡管目前的自然資源國家所有權理論僅涉及單個的自然要素，但只有承認個體的所有權才能論及作為整體的其他權益，自然資源國家所有權理論實際上充當了國家生態(tài)環(huán)境保護義務的前提和基礎。因此，當下之需不是對自然資源國家所有權理論的否定，而是基于生態(tài)環(huán)境保護的目的對該理論進行再解釋，強調對于生態(tài)環(huán)境作為整體的功能的重視。

　　以上的分析說明，以我國憲法上自然資源國家所有權為基礎的國家環(huán)境保護義務客體既包括單個的自然資源要素，也包括整體生態(tài)環(huán)境。這為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用于應對氣候變化問題打下了基礎。國家環(huán)境保護義務的另一個重要面向則是風險預防原則的加入。作為社會公共利益的天然代表，國家的一切行為都要從公共利益的角度尋求合法性與正當性支持。隨著現代社會的發(fā)展，環(huán)境問題從具有確定性和可預測性的“危險”演化到具有高度不確定性的“風險”，環(huán)境風險威脅到大范圍、多方位的社會和人類利益，基于保護公共利益的內在要求，國家當然地負有風險預防義務。并且，國家的生態(tài)環(huán)境保護義務可以具體化為三個方面：第一，排除現已存在和出現的對環(huán)境的損害；第二，排除或減輕現在對環(huán)境可能或潛在的危險性；第三，經由預防措施的采取來防止對未來環(huán)境的危害性。三個方面恰好對應上述環(huán)境損害、環(huán)境危險和環(huán)境風險的分類，這意味著國家對生態(tài)環(huán)境的保護義務具有全面性和兜底性特征。

　　國家的環(huán)境保護義務具體由政府實現，從行政權的特點上看，政府更加適合作為應對氣候變化問題的主體。其一，政府具有主動性。風險具有累積性和擴散性特點，導致氣候變化問題缺少直接明確的受害者，或者由于損害過于分散，受害者因高昂的訴訟成本而缺乏動力尋求救濟，從而使得氣候變化訴訟缺乏原告。即使有環(huán)保組織提起環(huán)境民事公益訴訟，這種救濟也只是單一的、偶發(fā)的，無法形成對氣候變化問題體系性的應對方案。政府因其環(huán)境保護職責的存在必須在應對氣候變化問題上做出積極和系統(tǒng)的回應。其二，政府具有專業(yè)性。氣候變化涉及科學不確定性問題，在判斷損害事實、因果關系、風險預防的方法和邊界等問題上，政府相對于私人及社會組織而言更具專業(yè)性。因此，政府主導成為生態(tài)環(huán)境損害賠償制度更加適合應對氣候變化問題的一個重要原因。

　　在環(huán)境司法領域，環(huán)境侵權訴訟和環(huán)境民事公益訴訟均無法解決的環(huán)境風險問題恰恰是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的“主場”?？偨Y來看，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度不僅承擔著對受到侵害的個體自然資源的救濟任務（私法權能），而且負責對整體性環(huán)境公益的救濟和對面向未來的、具有不確定性的環(huán)境風險的防御（國家義務）。

　?。ㄈ夂蜃兓奶刭|與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度最相匹配

　　以上筆者分析了氣候變化問題的兩大特點：第一，關涉的利益主要是環(huán)境利益；第二，具有相當大的科學不確定性，是一種風險。因為氣候變化主要涉及環(huán)境利益，所以無法適用關注人身和財產利益的環(huán)境侵權訴訟。至于公益訴訟，首先，我國將環(huán)境民事公益訴訟定位為侵權訴訟的一種特殊形態(tài)，在這樣的制度設計之下無法實現對環(huán)境利益的救濟；其次，環(huán)保組織不是代表公益的最佳主體，囿于自身實力，環(huán)保組織可能不愿或無法提起氣候變化訴訟；最后，公益訴訟制度本身就受到如損害事實、因果關系等要件的諸多限制，使得其難以應對氣候變化風險。正如美國著名的氣候變化公益訴訟案件“馬薩諸塞州訴美國環(huán)保署”案中斯卡利亞法官的反對意見所指出的那樣，“氣候變化科學是相當復雜的，氣候變化在對人類及未來的影響方面具有相當大的不確定性”，若使用環(huán)境公益訴訟處理氣候變化案件，將始終繞不開對于科學不確定性問題的糾纏。

　　相比之下，使用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度應對氣候變化問題更為合適。從學理上看，一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度關注的對象是整體的生態(tài)環(huán)境，而非與之相關的人身和財產利益，因此可以更加直接地實現對氣候環(huán)境利益的救濟；另一方面，風險預防原則由我國憲法上的自然資源國家所有推衍而出，關系到國家的義務和政府的責任。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度以自然資源國家所有權為法理基礎，通過該制度實現對氣候變化風險的預防和管控亦不存在理論上的障礙。從現實來說，運用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度解決氣候變化問題具有深遠的現實意義。一來，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度于2018年開始在全國試行，目前尚處于發(fā)展階段，案件數量較少。將氣候變化問題納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍，不僅可以解決后者“無米下鍋”的問題，而且可以借助環(huán)境資源審判庭的力量對案件進行更專業(yè)的審理。二來，如前所述，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的理論基礎是我國憲法上自然資源國家所有權推衍出的國家環(huán)境保護義務，這正與我國的“雙碳”目標等一系列政策相契合，體現出我國在應對氣候變化、履行國家環(huán)境保護義務上的積極作為。

　　四、氣候變化訴訟中國范式的構建

　　在現有環(huán)境訴訟架構中，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度是承載“真正”的氣候變化訴訟的最優(yōu)路徑，因此，須快速融合兩者，從而構建氣候變化訴訟的中國范式。與此同時，因為尚存在大量的氣候變化關聯(lián)訴訟，其涉及范圍廣、類型多，且在發(fā)展變化中，尤其是諸多案件極易演化成為直接提出應對氣候變化訴求的訴訟，所以應以《規(guī)范》為契機，運用專門的氣候變化訴訟案由，將大量隱藏在其他案由背后的關聯(lián)訴訟收集起來，以便統(tǒng)計研究，乃至形成專門的氣候變化訴訟規(guī)則。

　?。ㄒ唬┩晟粕鷳B(tài)環(huán)境損害賠償的制度設計

　　1.擴展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍

　　《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》將生態(tài)環(huán)境損害定義為“因污染環(huán)境、破壞生態(tài)造成大氣、地表水、地下水、土壤、森林等環(huán)境要素和植物、動物、微生物等生物要素的不利改變，以及上述要素構成的生態(tài)系統(tǒng)功能退化”，這里的“生態(tài)環(huán)境損害”不僅包括已經造成的實際損害，而且包括對原有良好狀態(tài)的重大威脅。有學者指出，“環(huán)境損害是指人為日常的、反復的活動下所產生破壞人類健康與安適生活的環(huán)境，而間接損害公眾之權利或利益或有損害之虞的事實，亦即以環(huán)境為媒介，損害人民健康或有危害之虞者”，該定義同樣強調環(huán)境風險概念是“生態(tài)環(huán)境損害”的重要組成部分。立足于救濟生態(tài)環(huán)境利益、實現損害擔責的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，應當將氣候變化問題這樣的環(huán)境風險納入其適用范圍?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定》第1條設置了兜底條款，即“發(fā)生其他嚴重影響生態(tài)環(huán)境后果”，這也為將氣候變化問題納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度適用范圍提供了可能。

　　當然，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度在氣候變化問題上的適用不能無限制擴展。比如，極端情況下如果將個人日常生活排放二氧化碳的行為也納入氣候變化訴訟管轄，則會產生顛倒生存權利和環(huán)境權益的價值位序、異化氣候變化訴訟的不利后果。因此，應通過制度設計限定氣候變化訴訟的范圍。在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟中，違法性要件可以作為“門檻”幫助篩選能夠進入訴訟程序的氣候變化問題。從利益衡量的視角來看，氣候變化所關涉的環(huán)境利益與經濟利益、社會利益相比并不具備當然的優(yōu)先性，如果不區(qū)分原因行為一概以環(huán)境損害為由提起訴訟，則會導致各利益間衡量的畸輕畸重。我國《民法典》第1234條和第1235條均將“違反國家規(guī)定”作為適用生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前提，是在法律文本層面對違法性要件的肯定。

　　2.界定生態(tài)環(huán)境損害賠償與行政執(zhí)法的適用關系

　　司法權在行使過程中應保持謙抑、尊重行政權的優(yōu)先性，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度也應協(xié)調和行政執(zhí)法間的關系。從國家環(huán)境保護義務和政府環(huán)境保護責任的角度出發(fā)，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度本質上是政府行政執(zhí)法權的延伸，是在政府行政執(zhí)法權無法全面應對生態(tài)環(huán)境損害救濟時發(fā)展出的一種新手段。傳統(tǒng)的行政執(zhí)法主要運用行政處罰、行政命令和行政強制來矯正違法和填補損害，但存在如下缺陷：一方面，上述執(zhí)法手段不能涵蓋生態(tài)環(huán)境無法修復或難以修復的情況，如氣候變化；另一方面，現有的行政執(zhí)法手段難以周全地救濟生態(tài)環(huán)境損害，特別是難以實現政府索賠，以至于出現“企業(yè)污染，政府買單”的局面。生態(tài)環(huán)境損害賠償制度借助民事訴訟的“外衣”，采用私法手段解決生態(tài)環(huán)境損害賠償這一公法問題，意在彌補行政執(zhí)法手段的缺陷，幫助政府彌補調查評估費用和生態(tài)環(huán)境功能永久性損害造成的損失。

　　全過程風險管理機制包括“風險防控—事件應急—損害賠償—資金保障”四個階段。按照目前的制度設計，事前風險預防主要依托行政執(zhí)法手段展開，以環(huán)境影響評價、總量控制、排污許可等為核心的環(huán)境保護制度對溫室氣體等危害物質排放控制起到重要作用。事后索賠及環(huán)境修復主要依托生態(tài)環(huán)境損害賠償制度展開，先通過磋商盡可能達成一致意見，如若磋商失敗再通過訴訟保證生態(tài)環(huán)境損害賠償“應賠盡賠”。當前，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度正面臨著“重在事后賠償責任的落實，忽略事前風險預防意識的建立”等批評。于是，有學者指出，未來我國應出臺專項《生態(tài)環(huán)境損害賠償法》，對“生態(tài)環(huán)境損害賠償制度”進行擴充，使其不再局限于事后救濟，而成為涵蓋生態(tài)環(huán)境損害的預防機制、修復機制、求償機制以及資金機制的廣義概念。這樣的廣義生態(tài)環(huán)境損害賠償制度就包括了行政執(zhí)法、行政協(xié)商、訴訟等多種形式，共同作用于環(huán)境風險的全過程管理。

　　3.優(yōu)化生態(tài)環(huán)境損害賠償預防性責任的承擔方式

　　生態(tài)環(huán)境損害責任是一種防御責任，而非民法上的填補責任?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件的若干規(guī)定（試行）》第11條關于“停止侵害、排除妨礙、消除危險”的規(guī)定，一定程度上體現了生態(tài)環(huán)境損害賠償責任的防御特征，但此規(guī)定過于粗疏，沒有在環(huán)境司法領域建立起獨立的預防性責任方式。

　　從請求權基礎上看，環(huán)境預防性責任的請求權基礎是基于我國憲法上自然資源國家所有權的國家環(huán)境保護義務。隨著環(huán)境問題由損害向風險的轉變，國家對環(huán)境的保護義務范圍也從單純的損害救濟轉向風險預防。在排除剩余風險后，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度實現了風險制造者和潛在受害者之間成本和責任的重新分配，是國家履行增益性環(huán)境給付義務的體現。

　　從表現形式上看，環(huán)境預防性責任包括訴前禁止令、行為保全，訴中停止侵害、排除妨礙、消除危險等責任方式。從構成要件上看，目前的環(huán)境預防性責任與填補型責任方式的構成要件混同，這使得環(huán)境預防性責任難以發(fā)揮司法預防功能。一般來說，環(huán)境預防性責任的構成要件有兩個。一是存在環(huán)境風險。預防性責任的救濟對象是面臨損害風險的生態(tài)利益和公眾健康權益，以不同環(huán)境要素所面臨的環(huán)境風險及采取的治理措施為指引可以為預防性責任提供法律規(guī)范基礎。然而，難點在于，如何判斷一項環(huán)境風險是否能夠適用預防性責任？這里涉及對科學不確定性、損害后果的嚴重程度、利益衡量等問題的綜合判斷。具體到氣候變化領域，IPCC評估報告等一系列科學成果證實了氣候變化風險與損害間的關聯(lián)性，我國的“雙碳”目標及相關政策展示了國家在應對氣候變化問題上的決心，這些都為預防性責任在氣候變化領域的適用提供了基礎。二是存在違法性。預防性責任是在損害尚未發(fā)生時對行為人行為的禁止，因為“其具有釜底抽薪之作用，容易妨礙商業(yè)活動之存毀生滅，在違法性判斷上自應采取較為嚴正立場”。在氣候變化領域，我國可供進行違法性判斷的資料不多，未來應加強該領域法律和標準的制定和修訂。

　?。ǘ┙ｉT案由收錄案件并研究相應的規(guī)則

　　氣候變化關聯(lián)訴訟的處理要點在于范圍明晰和案件統(tǒng)計。2021年最高人民法院《關于新時代加強和創(chuàng)新環(huán)境資源審判工作、為建設人與自然和諧共生的現代化提供司法服務和保障的意見》依據傳統(tǒng)訴訟類型的劃分，指明了不同訴訟在助力實現“雙碳”目標中的作用：民事司法主要解決涉碳權利的確權、交易、擔保、執(zhí)行過程中的相關民事糾紛；行政司法主要支持和監(jiān)督行政機關依法查處碳排放單位虛報、瞞報溫室氣體排放報告、拒絕履行溫室氣體排放報告義務等違法行為；環(huán)境公益訴訟及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟重點在于助力形成清潔低碳安全高效的能源系統(tǒng)。由此，氣候變化的關聯(lián)訴訟范圍非常廣闊，結合《規(guī)范》對氣候變化訴訟案件的兩種類別即氣候變化減緩類案件和氣候變化適應類案件，可勾勒出其統(tǒng)計范圍。

　　總而言之，目前我國并未形成完整的氣候變化訴訟體系，相應的概念也處于形成階段，且應對氣候變化問題關系到社會生活的方方面面，各種新型案件層出不窮，但囿于缺乏專門案由，出現大量的氣候變化關聯(lián)訴訟，且分散在民事、行政、刑事等相關案由中，存在普遍的“泛化”現象。對此，有兩個處理建議：一是按照《規(guī)范》的規(guī)定，設立并統(tǒng)計專門的氣候變化訴訟案由——氣候變化應對類案件。二是對于氣候變化的關聯(lián)訴訟不妨做寬泛的理解和最大化的統(tǒng)計。比如，在判斷一個案件是否對應于“氣候變化應對類案件”案由時，將外延擴展至該案對減緩和應對氣候變化有實質的影響即可。當然，若是新設立的氣候變化應對類案件與其他案由發(fā)生競合，則可以在考慮案件保護法益及統(tǒng)計需要的基礎上優(yōu)先統(tǒng)計為氣候變化應對類案件。這樣就可以通過數量的積累、范疇的拓展，積攢更多的樣本進行分析和研究，為日后形成更有針對性的氣候變化訴訟規(guī)則打下基礎。

　　五、結論

　　氣候變化訴訟是一類特殊的環(huán)境訴訟。我國司法實踐中，業(yè)已出現大氣污染環(huán)境公益訴訟、碳排放權交易和碳匯交易訴訟、能源替代訴訟等氣候變化應對的關聯(lián)訴訟，也出現了“真正”的氣候變化訴訟。前者數量多、涉及案由眾多；后者數量少且審理艱難，本質原因在于現有的環(huán)境訴訟模式無法為此類新型案件提供堅實支撐。我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償制度專門救濟環(huán)境公益、應對環(huán)境風險，是現有環(huán)境司法框架內與“真正”的氣候變化訴訟最為契合的方式，原因如下。第一，該制度最能對應氣候變化問題“關涉不特定多數人的環(huán)境利益”和“屬于環(huán)境風險”這兩個特點。第二，該制度以我國憲法上自然資源國家所有權推衍出的國家環(huán)境保護義務為理論基礎，而氣候變化應對是國家環(huán)境保護義務的重要內容，二者相互呼應。第三，將氣候變化應對類案件納入生態(tài)環(huán)境損害賠償制度加以解決，不僅可以使前者獲得更為專業(yè)化的審判，而且可以為后者增加案件的來源。隨著“雙碳目標”的不斷落實，應構建氣候變化訴訟的中國范式，一方面要完善生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，擴展其適用范圍、界定與行政執(zhí)法的關系、優(yōu)化預防性責任的承擔方式；另一方面要完善專門的氣候變化訴訟案由規(guī)定、統(tǒng)計更多的氣候變化關聯(lián)訴訟，研究相應的訴訟規(guī)則，豐富環(huán)境司法的審判工具和理論積淀。

　　聲明

　　本網站刊載的部分文字、圖片、音頻、視頻以及網頁版式設計等來源于網絡。

　　原作者如不愿意在本網站刊登其內容，請及時通知本站，本站將予以刪除。在此，特向原作者和機構致謝!

網址: 氣候變化訴訟的中國范式——兼談與生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的關系 http://m.jjxejuv.cn/newsview223123.html